«Скрытая угроза»
Ни для кого не секрет – самые большие риски предпринимательской деятельности связаны не с добросовестностью контрагентов, а с проверками различных государственных органов и их санкциями.
Даже сами чиновники (при чем самых разных уровней) неоднократно заявляли о необходимости сокращения числа контролирующих органов и количества проводимых проверок.
Полномочиями налагать административные штрафы (наиболее распространению меру ответственности) наделены не только судьи (мировые судьи), но и административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностные лица органов и учреждений органов исполнительной власти, а также иных предусмотренных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации органов и учреждений.
При этом среди контролирующих инстанций, которые проявляют наибольшую активность по привлечению юридических лиц к ответственности, часто фигурируют органы пожарного надзора, антимонопольные органы, органы по контролю за соблюдением валютного законодательства и т.д.
Но причина обеспокоенности предпринимателей заключается не столько в количестве проверок, сколько в размере санкций за несоблюдение тех или иных норм.
Для наглядности «угрозы» можно привести буквально несколько примеров:
- пользование недрами без лицензии, минимальный штраф - 800 тыс. руб. (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ);
- нарушение требований промышленной безопасности или условий соответствующих лицензий, минимальный штраф - 200 тыс. руб. (ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ);
- нарушение изготовителем, исполнителем, продавцом требований техрегламентов или обязательных требований к продукции либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, минимальный штраф - 100 тыс. руб. (ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ);
- нарушение правил раскрытия обязательной информации эмитентами, клиринговыми организациями, акционерными инвестиционными фондами и иными лицами, минимальный штраф - 700 тыс. руб. (ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ);
- нарушение правил направления сообщений о проведении общего собрания акционеров, а также правил представления обязательной информации, минимальный штраф - 500 тыс. руб. (ч. 2 ст. 15.23.1 КоАП РФ);
- нарушение правил проведения общего собрания участников хозяйственных обществ, минимальный штраф - 500 тыс. руб. (ч. 5 ст. 15.23.1 КоАП РФ);
- нарушение правил представления в Банк России обязательной информации, минимальный штраф - 500 тыс. руб. (ст. 19.7.3 КоАП РФ).
И это далеко не полный список случаев, когда юридическое лицо может быть привлечено к ответственности в виде штрафа, который значительно превышает 100 000 рублей.
Ситуацию усугубляло еще и то, что действующим кодексом при назначении наказания не учитывается статус организации (например, малое предприятие), ее имущественное положение, степень вины нарушителя, размер вреда, факт добровольного устранения допущенных нарушений до назначения наказания.
В результате в некоторых случаях даже минимальный административный штраф был не соразмерен совершенному правонарушению и весьма обременителен для организаций.
«Штраф, как мера ответственности и превентивная мера»
Стоит отметить, что штраф – одно из основных административных наказаний. Полномочиями налагать административные штрафы наделены не только судьи (мировые судьи), но и административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, должностные лица органов и учреждений органов исполнительной власти, а также иных предусмотренных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации органов и учреждений (статья 3.2, часть 1 статьи 3.3 и статья 22.1).
Согласно части 1 статьи 3.1 КоАП РФ административный штраф, является мерой ответственности и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Соответственно, устанавливаемые размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой законодательства запретов.
В противном случае применение административной ответственности не будет отвечать своему предназначению, которое, должно заключаться главным образом в превентивном использовании соответствующих юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признаваемых ценностей гражданского общества и правового государства.
Именно это соответствие допущенного нарушения характеру и степени общественной опасности правонарушения и стало предметом рассмотрения Конституционного Суда.
«Равенство перед нижней границей»
Вообще, стоит отметить то, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, которые определены законом.
Исключений из этого правила законом не предусмотрено. Поэтому ни суд, ни иной субъект до вынесения рассматриваемого постановления был не вправе ни при каких условиях назначить юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности, наказание, не предусмотренное санкцией соответствующей нормы, или выйти за пределы установленного законом административного наказания (в том числе его нижней границы).
Данное общее правило назначения административного наказания имело целью предотвращение излишнего административного усмотрения и избежание злоупотреблений при принятии решений о размерах административных санкций в конкретных делах.
Но, в то же время, в Постановлении от 14 февраля 2013 году КС РФ уже отражал свою позицию, согласной которой, такая ситуация (при определенных обстоятельствах) могла противоречить целям административной ответственности и приводить к чрезмерному ограничению конституционных прав и свобод.
Это обусловлено тем, что согласно части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Между тем, в условиях, когда нижняя граница административных штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений составляет как минимум сто тысяч рублей, обеспечение индивидуального подхода к наложению административного штрафа (учитывающего характер административного правонарушения, обстановку его совершения и наступившие последствия, степень вины, а также имущественное и финансовое положение нарушителя) становится крайне затруднительным, а в некоторых случаях и просто невозможным.
Не менее важным в этой ситуации является то обстоятельство, что минимальный размер административного штрафа, установленный за соответствующее административное правонарушение, должен соблюдаться равным образом в отношении всех юридических лиц - независимо от их вида, места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
В результате, для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, привлечение к административной ответственности сопровождается такими существенными обременениями, которые могут оказаться для них непосильными и привести к самым серьезным, вплоть до вынужденной ликвидации, последствиям.
«Малозначительность, как единственный выход»
В ситуации, когда у судьи, органа или должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, не было никаких полномочий по наложению административного наказания ниже низшего предела, единственным вариантом, который позволял бы избежать чрезмерного (избыточного) ограничения имущественных прав юридических лиц при применении административных штрафов, являлось освобождение от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.
Использование этой возможности не зависит от вида (состава) совершенного административного правонарушения. Малозначительность распространяется на случаи, когда действие или бездействие юридического лица, формально содержащее все признаки состава административного правонарушения, фактически не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (с учетом характера конкретного противоправного деяния, степени вины нарушителя в его совершении, отсутствия вредных последствий).
Это позволяет освободить юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.
Однако данное основание связано лишь с оценкой самого правонарушения. Обстоятельства, характеризующие особенность материального (экономического) статуса привлекаемого к ответственности юридического лица либо его поведение, в том числе добровольное устранение негативных последствий административного правонарушения, основанием для признания административного правонарушения малозначительным служить не могут.
Такая ситуация легко объясняется тем, что возможность освобождения от административной ответственности путем признания административного правонарушения малозначительным во всех случаях несоразмерности штрафа характеру совершенного правонарушения способствовала бы формированию атмосферы безнаказанности, что несовместимо с принципом неотвратимости ответственности за нарушение закона.
Таким образом, институт освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения не предназначен для целей учета имущественного и финансового положения юридических лиц или иных смягчающих административную ответственность обстоятельств.
«Ниже низшего»
Конституционный суд РФ, оценивая целый ряд статей КоАП РФ, которые не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, пришел к выводу, что данные нормы не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
Конституционный суд отметил, что федеральный законодатель, вводя для юридических лиц значительные минимальные размеры штрафов «обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица».
Таким образом, Конституционным судом РФ была признана возможность снижения минимальных размеров административных штрафов, установление более мягких альтернативных санкций, введение дифференциации размеров административных штрафов для различных категорий (видов) юридических лиц, а также уточнение (изменение) правил наложения и исполнения административных наказаний.
Обратное превращало бы административные штрафы, имеющие значительные минимальные пределы, из меры воздействия, которая направлена на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что недопустимо в силу статей 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и противоречит общеправовому принципу справедливости.
Антон Крючков, управляющий партнер компании «ЮрИнвест»:
«Взыскание органами валютного контроля штрафов в размере 100% от цены контракта за нарушение валютного законодательства, штрафы за нарушение рекламного законодательства, закона о защите конкуренции, требований пожарной безопасности – со всеми этими вопросами мы регулярно сталкиваемся в нашей практике.
В значительной части случаев в ходе судебного разбирательства удаётся выявить допущенные уполномоченными органами нарушения закона при привлечении юридических лиц к ответственности, что влечёт отмену постановлений о назначении административного наказания полностью или в части.
Теперь же, помимо оспаривания «по существу», «по формальным признакам» или же по малозначительности нарушения, мы и наши клиенты получили возможность требовать снижения суммы штрафа ниже того предела, который установлен кодексом.
Я уверен, что эта возможность станет эффективным инструментом в руках юристов при защите предпринимателей.»