Госзакупки: что принесёт переход к контрактной системе

В 2005 году был принят Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который должен был решить проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок. Благодаря принятию этого закона был сформирован институт госзакупок.

Системные проблемы

На текущий момент сфера государственного заказа урегулирована именно Федеральным закономом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который существенно правился законодателем около 20 раз. Однако постоянные попытки улучшить данный закон со стороны государства нисколько не уменьшили сложившееся в обществе недоверие к системе государственных закупок, к процедурам, открытости и честности проведения госзаказа. Причём недоверие исходит не только от бизнеса, интересы которого логично затрагиваются сложившимися порядками в первую очередь, но и от противоположной стороны — непосредственных заказчиков и уполномоченных органов, проводящих закупки.

Существуют и многочисленные критические высказывания чиновников самого высокого ранга, в том числе руководства Министерства экономического развития РФ о том, что существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла государственных закупок, а Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» регулирует, по сути, лишь процедуру организации торгов. При этом в данном законе крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа.

Сложившаяся правоприменительная практика свидетельствует о том, что действующие процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам (исполнителям и подрядчикам) с низкой квалификацией, не обладающим возможностями для исполнения государственного или муниципального контракта. Существующие механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. А в результате возникает двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, а также не освоены и возвращены в бюджет бюджетные средства.

В целом, можно выделить следующие системные проблемы существующего законодательства о закупках и практики госзакупок:

• риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, следствием чего являются риски неисполнения заказа;
• трансформация коррупционных рисков в другие формы: сговор заказчика и поставщика через излишнюю детализацию технического задания под конкретных поставщиков;
• рост несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой;
• сговор потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственного участия в аукционе и контракт заключается по цене, близкой к начальной;
• срыв процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков;
• неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением обязательств.

Про сложившиеся злоупотребления при размещении заказа, вообще, сказано и написано столько, что размещение заказа давно уже стало восприниматься как синоним коррупции.

В общем, по мнению многих, антикоррупционный потенциал Федерального закона № 94-ФЗ уже давно исчерпан.

Реформа госзаказа

В настоящее время на государственном уровне уже принято решение о проведении реформы в сфере госзаказа и создании Федеральной контрактной системы (ФКС). Президентом РФ в Послании о бюджетной политике на 2010-2012 годы была прямо поставлена задача создания федеральной контрактной системы.

В начале мая 2012 года со стороны Минэкономразвития РФ в Госдуму был подан законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». К настоящему времени законопроект был рассмотрен Госдумой лишь в первом чтении.

Данный законопроект интересен тем, что вводимая им контрактная система будет иметь принципиальные отличия от существующего в настоящее время порядка.

Во-первых, закон о федеральной контрактной системе будет регулировать весь цикл государственного заказа: планирование закупки, конкурсная процедура, выполнение контракта, аудит результатов. Впервые предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения государственных и муниципальных нужд, установить состав обязательных документов планирования и определить порядок обоснования ключевых параметров планируемых контрактов в целях последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа контрактных результатов.

Планирование будет публичным. Российские производители будут заранее знать о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции.

Во-вторых, вводится персональная ответственность государственного заказчика не только за соблюдение процедур, но и за результаты исполнения контракта.

В-третьих, вводится более широкий набор инструментов размещения заказа и возможность определения процедуры отбора исполнителей заказчиком. При этом определенные ограничения, исключающие намеренное усложнение процедур для простых закупок или, напротив, излишнего усложнения для простых, в законе остаются. Но заказчик имеет возможность выбирать между несколькими равнозначными с точки зрения защиты конкуренции и обеспечения прозрачности процедуры вариантами, что дает ему возможность учитывать конкретную ситуацию закупки.

Федеральная контрактная система предоставит заказчикам при осуществлении закупок право использовать следующий перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей):

1. открытый конкурс;
2. конкурс с ограниченным участием;
3. двухэтапный конкурс;
4. электронный аукцион;
5. запрос котировок;
6. запрос предложений;
7. закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
8. единственный источник.

Заказчик при выборе способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) будет обязан исходить из необходимости обеспечить конкуренцию среди участников процедур закупок и не совершать действия, влекущие необоснованное сокращение числа участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Для типовой продукции будет упрощена процедура электронного аукциона, для заказов высокосложной продукции введен конкурс с предварительным квалификационным отбором, для науки и культуры — двухэтапный конкурс, когда на первом этапе обсуждаются только творческие подходы участников.

Если же это зона особой ответственности государства по исполнению своих социальных обязательств, например поставки детского питания, организация детского отдыха, или речь идет о специальных работах, например на ядерном реакторе, то проводится конкурс с ограниченным участием. Тогда вводятся дополнительные квалификационные требования из шести пунктов.

В-четвертых, законом предусмотрено создание центра ценовой информации, будет осуществляться постоянный мониторинг рынка, и заказчики будут иметь возможность адекватно оценивать стоимость закупаемых товаров, работ и услуг. И эта информация также будет доступна общественности.

В-пятых, вводится библиотека типовых контрактов. Это существенно облегчит переход к контрактной системе для заказчиков, а также унифицирует параметры государственных контрактов, по сути, это основа формирования единого правового поля госзаказа с понятными всем участникам правилами игры.

На стадии исполнения контрактов у заказчика появится возможность в случае неисполнения обязательств поставщиком в одностороннем порядке расторгнуть контракт. Раньше это было возможно только по решению суда. Судебная процедура была слишком длинной для цикла госзаказа и, по сути, не работала.

И еще одна характеристика нового закона, о которой стоит упомянуть: он будет проще и понятнее 94-ФЗ. И это совсем не малозначительная деталь. 94-ФЗ столько раз правили, он содержит столько отсылок, что, в конечном итоге, накопил такой объем внутренних противоречий, что его просто сложно не нарушить. Предполагается, что федеральная контрактная система должна быть понятной и прозрачной, в ней не должно быть «потайных ходов» и ловушек старого закона.

Для государства это означает, что закупаться будет именно то, в том объёме и того качества, которые реально необходимы для удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Предполагается, что переход к контрактной системе это принципиально новый уровень прозрачности и публичного контроля. Формирование федеральной контрактной системы должно обеспечить условия для нового качества госзакупок, осуществляемых с целью эффективного удовлетворения государственных нужд. Переходные положения позволят участникам госзакупок адаптироваться к новым правилам.